Colombia se encuentra inmersa en una compleja paradoja institucional. Mientras los discursos oficiales promueven la legalidad, la reindustrialización y el fortalecimiento de la economía popular, la realidad palpable revela una persistente y preocupante ausencia estructural del Estado en la supervisión y el control del ejercicio comercial a lo largo del territorio nacional, incluyendo ciudades como Valledupar.

La normativa vigente, que abarca desde el Código de Comercio hasta el Código Nacional de Policía, adolece de una aplicación ineficaz y descoordinada. Un punto crítico en esta problemática fue la derogatoria de la Ley 232 de 1995, que privó a los alcaldes de herramientas esenciales para verificar la legalidad de los comerciantes, su inscripción, el cumplimiento de sus obligaciones y la transparencia en el uso del registro mercantil, el cual, en algunos casos, se estaría utilizando como fachada para actividades ilícitas de índole económica.

Ante este panorama, surge la imperante necesidad de establecer un marco normativo integral que aborde de manera efectiva esta situación. La propuesta se centra en cinco pilares fundamentales: restablecer el orden legal en el comercio, transformar el registro mercantil en un instrumento real de control económico, impulsar la formalización de la economía popular, salvaguardar la moralidad pública y la seguridad jurídica de los registros, y finalmente, integrar la jurisprudencia constitucional como derecho operativo. Este enfoque busca articular principios constitucionales, decisiones de las altas cortes, doctrina especializada, estudios técnicos, análisis territoriales y propuestas normativas concretas, con una visión preventiva y correctiva frente a problemáticas como la informalidad, el lavado de activos, el fraude registral, el contrabando, el microtráfico y la creciente pérdida de institucionalidad.

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La Constitución Política de Colombia sienta las bases de este ordenamiento, estableciendo principios rectores para la economía, la función pública y la protección de los derechos colectivos en el ejercicio del comercio. Artículos como el 1 (Estado social de derecho), el 2 (deber de las autoridades), el 6 (responsabilidad de los servidores públicos), el 13 (igualdad real y efectiva), el 29 (debido proceso), el 83 (presunción de buena fe), el 209 (servicio al interés general), el 333 (libertad económica con límites), el 334 (intervención estatal para racionalizar la economía) y el 365 (eficiencia en servicios públicos) convergen en la necesidad de una intervención estatal robusta y efectiva en el ámbito comercial.

La jurisprudencia de las altas cortes colombianas refuerza este diagnóstico y la urgencia de acción. La Corte Constitucional, en fallos como la T-025/04, advierte sobre el «abandono estatal» y su relación con la informalidad y el desplazamiento. La sentencia C-072/21 enfatiza la necesidad de regular progresivamente la economía informal, mientras que la C-150/11 reconoce el rol de las cámaras de comercio en funciones públicas. La C-774/01 subraya que la libertad económica no es absoluta y requiere regulación para proteger el interés general. Los autos SU-747/12 y 092/08 denuncian el «silencio institucional» ante fenómenos como la violencia económica y la informalidad. Por su parte, el Consejo de Estado (Exp. 2008-00135-01 y 2016-00478-01) señala los deberes de verificación en el registro mercantil y la persistente responsabilidad de los alcaldes en el control territorial del comercio. Finalmente, la Corte Suprema de Justicia (SC2758-16 y SC7284-18) resalta la importancia de la fe pública en el registro mercantil y la obligación de velar por su integridad.

Académicos de renombre como Eduardo Silva Romero, Jorge Oviedo Albán y Fernando Hinestrosa han coincidido en la necesidad de un registro mercantil activo en la promoción de la legalidad económica y en la crítica a la informalidad como factor que distorsiona la competencia. Estudios institucionales de Confecoop, la UIAF y la Contraloría General de la República evidencian la conexión entre la informalidad, el lavado de activos y la omisión estatal, señalando incluso casos concretos como la situación en Valledupar, donde la informalidad y la economía criminal se retroalimentan ante la falta de control.

Este conjunto de normas, jurisprudencia, conceptos y estudios técnicos convergen en una conclusión ineludible: «La legalidad comercial no es una opción: es una obligación constitucional que debe ser exigible a través de herramientas reales, operativas y articuladas en el territorio».

Diagnóstico Territorial: Descontrol Comercial y Económico

La derogatoria de la Ley 232 de 1995 generó un vacío normativo que debilitó significativamente la capacidad de los alcaldes para ejercer la inspección y el control sobre los establecimientos comerciales. Esta situación ha tenido consecuencias directas y negativas en el tejido económico y social de ciudades como Valledupar:

Aumento de la informalidad y el contrabando: La falta de supervisión facilitó la proliferación de actividades comerciales al margen de la ley, impactando negativamente la competencia leal y la recaudación de impuestos.
Consolidación de redes ilegales: El vacío de poder estatal permitió que organizaciones criminales utilizaran el comercio como fachada para sus operaciones, incluyendo el lavado de activos y otras actividades ilícitas.
Camuflaje de economías criminales: Actividades como el microtráfico, el «gota a gota» (usura) y la explotación laboral encuentran refugio y apariencia de legalidad bajo la sombra de negocios informales.
Inoperancia de la acción de cumplimiento: La falta de herramientas claras para la inspección y sanción ha debilitado la efectividad de la acción de cumplimiento como mecanismo de control.

La Contraloría General de la República, en su informe de 2022, estableció una correlación directa entre los municipios con menor control mercantil y mayores índices de evasión tributaria, criminalidad económica y pérdida de ingresos territoriales. Valledupar ejemplifica dramáticamente esta situación, donde se estima que más del 60% del comercio opera en la informalidad, las cámaras de comercio carecen de mecanismos vinculantes de denuncia eficaz, el espacio público se encuentra invadido sin control y las economías criminales están desplazando al tejido empresarial formal.

A pesar de que el Código de Comercio (arts. 13, 33 a 38) establece la regulación básica del comerciante, incluyendo la presunción legal de comercio por inscripción en el registro, la obligación de matrícula, renovación y la denuncia de falsedad registral, en la práctica, se evidencia una falta de sanción efectiva ante el incumplimiento de estas normas. La omisión del registro no se penaliza, la falsedad documental rara vez se denuncia y no existe una interoperabilidad fluida entre entidades clave como la DIAN, la Superintendencia de Sociedades, la Fiscalía y las cámaras de comercio, a pesar de las advertencias de la Corte Suprema sobre la criminalidad de la falsedad registral y la obligación de las cámaras de verificar la información.

La falta de protocolos estandarizados para el cumplimiento del deber de denuncia por parte de las cámaras de comercio, la priorización insuficiente de estas denuncias por parte de la Fiscalía, los vacíos operativos que enfrentan las cámaras y la ausencia de interoperabilidad con sistemas de prevención de lavado de activos y financiación del terrorismo (SIPLAFT), la UIAF y la DIAN, profundizan el problema.

Propuestas para un Nuevo Marco Normativo Integral

Ante este complejo panorama, se proponen las siguientes medidas concretas para restablecer el orden y fortalecer el control en el ámbito comercial colombiano:

Crear un protocolo único de denuncia y verificación: Establecer lineamientos claros y obligatorios para que las cámaras de comercio cumplan con su deber de denunciar inconsistencias y posibles delitos en el registro mercantil, así como mecanismos eficientes para la verificación de la información.
Tipificar penalmente el fraude registral agravado: Endurecer las sanciones penales para quienes incurran en falsedad, suplantación o testaferrato en el registro mercantil, reconociendo el grave impacto de estas conductas en la fe pública y la economía.
Obligar a la integración de bases de datos: Establecer la interoperabilidad obligatoria y en tiempo real entre las bases de datos del registro mercantil, el RUT de la DIAN, la Fiscalía General de la Nación y la Policía Nacional, permitiendo un cruce de información eficiente para la detección de actividades sospechosas.
Sancionar disciplinaria y penalmente a quienes omitan su deber: Establecer responsabilidades claras y sanciones para los funcionarios públicos y los empleados de las cámaras de comercio que incumplan sus deberes de verificación y denuncia en relación con el registro mercantil.

La economía informal y la criminalidad económica en Colombia se han convertido en plataformas para actividades ilícitas como el lavado de activos, la evasión tributaria, el contrabando, el microtráfico, la usura, la prostitución forzada, la trata de personas y el fraude en el acceso a subsidios estatales. Las propuestas presentadas buscan mitigar este flagelo, en línea con lo expresado por la Corte Constitucional sobre la necesidad de superar la tolerancia hacia la informalidad y la advertencia de la Corte Suprema sobre el riesgo de que la informalidad se convierta en aliada del crimen organizado. La DIAN también ha señalado la falta de trazabilidad fiscal en un alto porcentaje de los ingresos generados en la informalidad, lo que dificulta su control.

SIPREF y el Recurso de Oposición: Obstáculos sin Sustento Legal

El Sistema de Prevención de Fraudes Registrales (SIPREF), implementado por la Superintendencia de Industria y Comercio, ha introducido un recurso de oposición que no encuentra fundamento en el Código de Comercio ni en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CEPACA). Esta situación genera problemas de legalidad procedimental, obstáculos burocráticos innecesarios, desconoce la naturaleza automática del registro mercantil y contradice la política antitrámites establecida en la Ley 962 de 2005 y el Decreto 019 de 2012. La Corte Constitucional ha sido clara en señalar que los procedimientos administrativos deben tener respaldo legal y que las circulares no pueden crear recursos que afecten los derechos de los ciudadanos. La Función Pública también ha conceptuado que cualquier limitación al acceso al registro debe estar reglada por una norma con fuerza de ley.

Decreto 0045 de 2024 y Artículo 98 del Plan Nacional de Desarrollo: Avances Insuficientes

Si bien el Decreto 0045 de 2024 y el Artículo 98 del Plan Nacional de Desarrollo representan avances en el reconocimiento de la economía popular, carecen de una integración efectiva con el régimen comercial, no exigen la matrícula mercantil como requisito y generan duplicidad institucional y vacíos de control. La Corte Constitucional ha señalado la necesidad de garantizar la igualdad entre quienes operan en la formalidad y quienes transitan desde la informalidad, y la Superintendencia de Sociedades ha enfatizado la importancia de la trazabilidad jurídica y contable para cualquier organización que reciba recursos públicos.

Alfabetización, Asociatividad y Formalización: Un Enfoque Integral para la Economía Popular

La formalización de la economía popular requiere un enfoque integral que abarque la alfabetización jurídica sobre el Código de Comercio, la integración al registro mercantil y al sistema tributario, el acceso a seguridad social y derechos laborales, y el beneficio de crédito formal y participación estatal sin renunciar a la legalidad. Se propone una estrategia estructural que incluya alfabetización jurídica, rutas de formalización progresiva, incentivos tributarios y de bancarización, y el fortalecimiento de la asociatividad solidaria y comunitaria, con fundamento en los artículos 333 y 334 de la Constitución Nacional, el artículo 209, la Ley 905 de 2004, el Decreto 0045 de 2024, el Artículo 98 del PND y la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la integración de la economía comunitaria al sistema legal.

Reindustrialización y Centros ZASCA: Vinculación con la Legalidad Comercial

La política de reindustrialización del Gobierno Nacional, a través de los Centros ZASCA, debe vincular de manera efectiva a microempresarios, cooperativas, asociaciones de base, clústeres rurales, artesanos y colectivos comunitarios, así como a personas jurídicas no mercantiles que realizan actividad económica lícita. Para lograr un impacto estructural, es fundamental incluir a estos actores en los sistemas de registro y trazabilidad legal, asociar su operación con las cámaras de comercio a través de recursos públicos derivados del registro mercantil, y garantizar que los programas lleguen a territorios excluidos. Este enfoque tiene sustento en la Ley 1727 de 2014, el Artículo 98 del PND, el Decreto 0045 de 2024 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la descentralización por colaboración.

Sentencia al Silencio: Estado Ausente en Valledupar

En los últimos veinte años, Valledupar ha experimentado un grave deterioro de su institucionalidad local, caracterizado por la captura del espacio público, la entrega de servicios públicos a estructuras concesionadas o intervenidas, la proliferación de economías criminales y una desconexión total entre la legalidad económica y la realidad territorial. Las sentencias de la Corte Constitucional (T-025/2004, Auto 219/2011, SU-747/2012, C-072/2021) evidencian que la omisión sistemática del Estado ante fenómenos como la informalidad y la pobreza extrema configura un estado de cosas inconstitucional y vulnera derechos fundamentales.

Este diagnóstico no es solo una descripción de la situación, sino un llamado urgente a la Corte Constitucional, al Congreso, al Gobierno Nacional y a los organismos de control para intervenir de manera integral y recuperar el orden público económico en Valledupar y en muchos otros territorios del país.

Articulado del Proyecto de Ley Propuesto

Con el objetivo de materializar estas propuestas y fortalecer el control del ejercicio comercial legal en Colombia, se presenta el siguiente articulado para su consideración como adición al Código Nacional de Policía:

PROYECTO DE LEY

“Por medio del cual se adiciona un Título al Código Nacional de Policía para el control del ejercicio comercial legal en Colombia y se dictan otras disposiciones”

Artículo 269. Ejercicio legal del comercio: Toda persona natural o jurídica que ejerza actividades comerciales deberá estar inscrita y renovada en el registro mercantil. La omisión configura infracción contra el orden económico legal.

Artículo 270. Verificación territorial del cumplimiento: Las autoridades de policía, en coordinación con las cámaras de comercio y alcaldías, podrán inspeccionar establecimientos para verificar el cumplimiento del deber de registro, identificación del titular, objeto lícito, y obligaciones comerciales.

Artículo 271. Sanciones: El incumplimiento del deber mercantil generará:

a) Multa tipo 4, b) Cierre inmediato del establecimiento, c) Cancelación del RUT o del acto fraudulento, d) Remisión a la Fiscalía en caso de falsedad o suplantación, e) Inhabilidad para contratar con el Estado por cinco años.

Artículo 272. Deber de denuncia de las cámaras de comercio: Toda cámara deberá formular denuncia ante la Fiscalía General de la Nación cuando detecte inconsistencia, falsedad, testaferrato o suplantación en el registro mercantil.

Artículo 273. Política Nacional de Legalidad Económica: El Ministerio del Interior coordinará con la DIAN, SuperSociedades, MinComercio y la UIAF, una política nacional de control comercial, trazabilidad legal de la actividad económica y fortalecimiento de los comerciantes formales.

ESPÍRITU DEL PROYECTO Y MINISTERIO DE LA LEY

Espíritu del proyecto:

Este proyecto tiene por objetivo:

Defender la legalidad en el ejercicio del comercio.
Restablecer herramientas para la inspección territorial.
Incorporar la jurisprudencia constitucional al orden legal material.
Proteger a comerciantes formales frente a la informalidad abusiva.
Garantizar a la ciudadanía transparencia, trazabilidad y confianza en el sistema económico.

Es un proyecto que une economía popular, justicia territorial, y poder normativo para recuperar la legitimidad del Estado en los espacios donde ha sido sustituido por redes informales o criminales.

Ministerio de la ley:

El presente articulado será de aplicación inmediata una vez promulgado, en virtud de lo dispuesto por los artículos 6, 29, 83, 209, 333, 334 y 365 de la Constitución.

Este documento propone que, al amparo del ministerio de la ley, se conviertan en derecho operativo las sentencias T-025/04, SU-747/12, C-072/21, C-389/16, entre otras, y se apliquen de manera directa para la interpretación y aplicación de la presente ley.